行政法规是否需要抽象化？——论司法审查的必要性与实现路径

随着我国法治建设的不断深入，行政法规在国家治理中的地位日益凸显。在实践中，围绕“行政法规是否需要抽象化”这一问题，理论界和实务界存在诸多争议。从法律实践的角度出发，结合现有法律法规和司法判例，探讨行政法规抽象化的必要性及其对司法审查的影响，并提出相应的完善建议。

抽象行政行为的定义与特点

在行政法学中，抽象行政行为是指行政机关针对不特定对象制定具有普遍约束力的行为准则。这类行为包括但不限于制定规章、发布命令、作出决定等。与具体行政行为（针对特定行政相对人）相比，抽象行政行为的特点在于其规范性和普遍性。

规范性是抽象行政行为的核心特征。它要求行政机关在制定相关文件时遵循法定程序，并确保内容合法合规。抽象行政行为的普遍约束力意味着该行为一旦作出，将适用于行政机关辖区内的所有公民、法人和其他组织。这种“以点带面”的管理方式，虽然提高了行政效率，但也带来了潜在的风险。

具体而言，抽象行政行为往往涉及对不特定多数人的权利义务产生影响，因此其违法性或不当性可能造成更为广泛的社会危害。出台的一项限制经营范围的规范性文件，若存在程序违法或内容不合理的情形，则会直接影响当地众多经营主体的合法权益。

行政法规是否需要抽象化？——论司法审查的必要性与实现路径 图1

司法审查对抽象行政行为的必要性

我国《行政诉讼法》明确规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，可以提起行政诉讼。对于抽象行政行为的司法审查却存在法律上的障碍。这种状况不仅影响了Administrative Law体系的完整性，也削弱了司法监督的实际效果。

（1）制约行政权力滥用

行政机关在行使立法权和规范制定权时，往往处于一种“自我约束”的状态。虽然法和法律对抽象行政行为的权限作出了明确规定，但在实践中，个别行政机关可能会突破法定界限，以抽象行政行为为名实施具体行政行为，从而逃避司法审查。

某些地方性法规或规章中包含的具体执法标准，已经直接针对特定群体或个体，这就混淆了抽象与具体的界定。这种做法不仅违背了法律原理，也损害了公民的合法权益，必须通过司法审查加以规制。

（2）保障相对人权益

抽象行政行为因其影响范围广、涉及人数多，往往具有较高的争议性。若缺乏有效的司法监督机制，则容易导致以下后果：一是公民的知情权和参与权无法得到充分保障；二是即便违法行为被发现，也难以实现有效 remedy。

社会公众对 Administrative Law 司法审查的关注度不断提高，特别是针对带有普遍约束力的规范性文件，人民群众希望能够在司法程序中寻求救济的呼声日益强烈。建立完善的抽象行政行为司法审查制度，不仅是法治国家建设的必然要求，也是保障人民群众合法权益的重要途径。

（3）维护法律统一与尊严

在 Administrative Law 实务中，由于各层级政府及其部门都具有制定规范性文件的权限，容易出现“政出多门”、“朝令夕改”的现象。这不仅破坏了法律体系的协调性和统一性，也削弱了法律法规的权威性。

通过建立对抽象行政行为的司法审查机制，可以有效解决上述问题。法院在审查过程中，需要严格审查规范性文件的合法性，包括制定主体、程序和内容是否符合法律规定。这种外部监督能够确保抽象行政行为与上位法保持一致，进而维护国家法制统一。

现行法律框架下的障碍与突破

尽管《行政诉讼法》及其司法解释对抽象行政行为的审查作出了相应规定，但在具体操作中仍面临诸多现实困境。

（1）程序性障碍：立案难与审查范围受限

实践中，“民告官”的案件往往因“级别管辖”、“地域管辖”等问题而难以启动。特别是在涉及规范性文件合法性的问题上，法院受案标准不统一，部分法院对原告的起诉资格和审查权限把握过于严格。

（2）实体性障碍：法律依据不足

《行政诉讼法》虽然赋予了法院对规范性文件进行附带审查的权利，但在具体操作中，如何界定“抽象行政行为”的范围、审查标准等问题并未得到明确。这导致部分法院在处理相关案件时存在尺度不一的现象。

（3）路径突破：典型案例的启示

随着法治建设不断推进，部分具有典型意义的案例为解决这一问题了重要参考。在“某药业公司诉省政府规范性文件案”中，法院明确指出，行政机关制定的规范性文件不得与上位法相抵触，并且应当接受司法审查。

这些判例表明，只要在案件审理过程中坚持正确的法律适用原则，就能够有效解决抽象行政行为的合法性问题。它们也为完善相关法律规定了实践依据。

行政法规是否需要抽象化？——论司法审查的必要性与实现路径 图2

推进司法审查制度完善的建议

针对目前存在的问题，从理论与实务两个层面出发，提出以下改革建议：

（1）健全配套法律法规

建议出台司法解释，明确对抽象行政行为的司法审查范围、程序和标准。应当细化规范性文件合法性审查的具体内容，包括制定主体资格、权限、程序以及文件内容是否符合法律规定等。

（2）完善诉讼程序设计

在现有的行政诉讼框架下，可以考虑设立专门的案件类型用于审理涉及抽象行政行为的争议。允许公民、法人或者其他组织单独提起针对规范性文件的合法性审查之诉。应当简化立案条件，适当降低原告的举证难度。

（3）加强法官业务培训

由于对抽象行政行为的司法审查具有较强的理论性和专业性，法院系统需要加强对行政审判法官的业务培训。通过举办专题研讨班、发布指导性案例等方式，提高法官在处理此类案件时的法律适用能力。

（4）发挥社会监督作用

鼓励和支持公民、法人以及其他组织依法维护自身合法权益的可以通过多种渠道参与规范性文件的制定过程，实现对行力的有效监督。行业协会和其他社会组织也可以通过集体维权的方式，推动法治进程。

在现代国家治理中，抽象行政行为发挥着不可或缺的作用。但这种职权的运用必须受到法律的约束和监督。近年来发生的多起社会事件表明，忽视对抽象行政行为的司法审查，不仅会影响公民权益的实现，也不利于维护Administrative Law 的严肃性。

推进对抽象行政行为的司法审查制度建设，既是我国法治建设的重要任务，也是社会各界的共同期待。通过不断深化改革，完善相关法律规定，我们有信心建立起一套符合国情、科学合理的 Abstract Administrative Law 监督机制，为特色社会主义法治体系建设提供更加有力的保障。

注：本文基于用户提供的资料和相关法律实践整理而成，仅供学术讨论之用。具体法律问题请以权威法律文本及司法解释为准。

（本文所有信息均为虚构，不涉及真实个人或机构。）