行政法不止是成文法：法律形式与实践需求的平衡

关于“行政法只有成文法吗”这一问题，长期以来在法学界引发了广泛的讨论。有人认为行政法本质上是成文法体系，其规范性、明确性和可操作性主要依赖于立法机关制定的法律条文；也有人提出，行政法不应局限于成文形式，还需要结合不成文法（如习惯法、判例法）以及行政惯例等多样化的规范形态。这种争议背后，反映了对行政法治本质的理解偏差以及对法律形式多样化需求的关注不足。

从历史发展来看，行政法规则的形成经历了从单纯依赖立法到注重行政实践的过程。在现代国家治理中，行政行为不仅需要遵循成文法的规定，还需要基于具体情况作出灵活判断与裁量，这就迫使人们重新审视行政法的形式结构以及规范体系的构成。

行政法形式的多样性

行政法不止是成文法：法律形式与实践需求的平衡 图1

行政法并非只有成文法这一种形式。根据法律形式的分类，行政法既包含由立法机关制定的法律、法规，也包括行政机关通过规章、规范性文件等形式发布的规则，还涵盖了习惯法、判例法等不成文法的重要组成部分。

1. 成文法的优势与局限

成文法以其明确性和稳定性着称，在国家治理中发挥了基础性作用。随着社会关系的复杂化和行政管理领域的拓展，单纯依赖成文法已经难以满足现实需求。应急管理、即时执法等领域往往需要行政机关基于实际情况作出快速反应，这种情境下，成文法的规定往往过于笼统或缺乏针对性。

2. 不成文法的作用与地位

在英美法系国家，判例法是法律体系的重要组成部分。在中国大陆地区，虽然判例不具有直接的法律效力，但发布的指导性案例却为各级法院提供了重要的参考依据。在长期的行政实践中形成的规则和习惯（如某些行政机关内部的操作规程），也在一定程度上起到了规范行政行为的作用。

3. 规范体系的多样层次

行政法规范体系并非单一维度，而是呈现出一个多层次、多类型的结构。除了国家立法机关制定的基本法律外，还包括及其部门发布的行政法规与规章，地方政府制定的地方性法规和规章，以及行政机关内部的操作细则等。

行政法形式的选择与实践需求的平衡

在具体的法律实践中，如何选择适用于特定情境的规范形式成为一个重要的问题。这需要结合以下三方面进行考量：

1. 法律关系的性质

对于涉及公民基本权利和社会公共利益的重大事项，通常应当通过成文法的形式加以规定，以确保其权威性和稳定性。在行政处罚、行政许可等领域的基本规则，往往由法律或法规作出明确规定。

2. 灵活性与可操作性的需求

在某些具体领域，如市场监管、生态保护等专业性较强的事务中，往往需要赋予行政机关一定的自主裁量权。这种情况下，可以通过制定规章或其他规范性文件的形式，为行政执法人员提供更具操作性的指导。

3. 法律统一性与地方特色的协调

地方性法规和地方政府规章虽然具有区域性特点，但必须在不违背上位法的前提下，结合本地实际情况作出补充性规定。这种做法既保证了法律的统一性，又体现了地方治理的实际需求。

行政程序法治化的需求

随着依法行政理念的深化，对行政程序的要求日益严格。无论是成文法规范还是不成文法规范，在运用过程中都必须符合法定程序和正当性原则。在作出行政处罚决定时，行政机关应当通过调查、听证等方式充分保障当事人的知情权和陈述权。

还需要注重对行政自由裁量权的监督与制约。这既需要成文法的规定，也需要依靠司法审查等制度来实现权力的有效制衡。

行政法不止是成文法：法律形式与实践需求的平衡 图2

“行政法只有成文法吗”这一命题是站不住脚的。现代意义上的行政法应当是一个开放、包容的规范体系，既包括明确的成文规范，也包含基于实践需求而形成的灵活规则。在推进法治中国建设的过程中，如何更好地平衡法律形式与治理效能的关系，将是我们需要持续探索的重要课题。

在实践中，既要注重成文法的规范化作用，也不能忽视不成文法在特定情境下的合理价值，只有这样才能真正实现行政机关依法行政的目标，维护人民群众的合法权益。

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