行政法的制定主体：从中央到地方的多层次治理框架

行政法作为社会主义法律体系的重要组成部分，是规范行政机关行使职权、保障公民权利的基本法律。在当代中国法治建设进程中，行政法的地位和作用愈发凸显。关于“行政法是由谁管理制定的”这一基础性问题，却常常被人们所忽视。从基本概念出发，系统阐述行政法的制定主体及其背后的深层次逻辑。

行政法的制定主体：从中央到地方的多层次治理框架 图1

行政法概念的界定

在探讨任何法律制度之前，明确基本概念是必要的前提。根据《中华人民共和国法》和《立法法》，行政法是调整行政机关与公民、法人或者其他组织之间关系的法律规范总称。它既包括行政机关内部管理的规定，也涵盖行政机关对社会进行外部监管的措施。

从形式上看，行政法规则体系主要由法律、行政法规、地方性法规、规章等多个层级构成，呈现出明显的“多层次”特点。这种复杂的立法格局，一方面反映了我国法治建设的成熟度，也为理解和分析行政法的制定主体了切入点。

行政法制定主体的层次性

1. 中央层面的行政法制定：及其常委会的主导地位

根据中国的法规定，（简称“人大”）及其常务委员会是国家最高立法机关，拥有对行政基本法律制度的立法权。《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政复议法》等基础性行政法律，都是由或其常委会制定的。

这些法律通常涉及公民权利的基本保障和行政机关的重要职权配置，体现了国家法治统一的要求。的立法主导地位，在确保行政法体系的协调性和权威性方面发挥着至关重要的作用。

2. 及其部门：行政法规和规章的主要制定者

在中央政府层面，作为国家最高行政机关，负责执行法和法律，并根据授权制定行政法规。这些法规内容广泛，涉及经济、社会、文化等各个领域，是具体落实人大制定的基本法律的重要手段。

各组成部门和直属机构也有权在其职责范围内制定规章。这种“中央部委规章”，在细化国家政策、统一执法标准方面发挥着独特作用，但其效力层次低于行政法规。

3. 地方层面的行政法制定：地方性法规和地方政府规章

根据法和《立法法》的规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会有权制定地方性法规。这些法规通常针对本地区特有的社会管理需要而设立，是“因地制宜”的具体体现。

省级人民政府也有权制定地方政府规章，对上位法进行细化补充。这种多层次的立法权限划分，既保证了国家法律政策的统一实施，又赋予了地方一定的自主性空间。

行政法制定多元化趋势的原因分析

1. 现代治理理念的客观要求

随着我国治理体系和治理能力现代化建设的推进，行政管理事务日益复杂化、多样化。在这一背景下，单纯依靠中央立法已难以满足实际需要。各级行政机关和地方政府依据法定权限参与行政法规的制定，成为必然趋势。

2. 社会治理复杂性增加的内在需求

行政法的制定主体：从中央到地方的多层次治理框架 图2

改革开放以来，我国经济社会发展速度迅猛，新情况、新问题不断涌现。各级行政机关在具体执法实践中积累了大量可操作的经验做法，这些实践成果需要通过立法形式加以固定和推广。

3. 法治国家理念对法律统一性的要求

法治国家的一个重要特征就是法律体系的层次分明、效力统一。在这一原则指导下，不同层级的制定主体按照法定权限开展工作，既保证了法律体系的整体性，又体现了分级管理的特点。

行政法制定主体关系中的协调发展问题

1. 如何理解“行政法由谁管理制定”的多层次特性

在现实的法律实践中，“行政法由谁管理制定”并不是一个简单的、“自上而下”的单向过程。它是一个包含多个子系统的有机整体。

这种特点可以从立法权划分的实际运行中得到印证：一方面，中央立法机关负责制定基本法律和重要法规；地方政府在授权范围内制定适应本地实际的法规规章。

2. 权力配置与监督制约的关系

在整个行政法体系中，不同层级的制定主体必须遵循和《立法法》的规定，在各自权限内行使权力。也需要接受来自其他机关和社会各界的有效监督。

这种权力制衡机制，既确保了行政法规的质量，也防范了可能出现的权力滥用风险。

3. 制定程序的规范化与科学化

无论是中央层面还是地方层面的行政法制定工作，都需要经过严格的立法程序。这些程序包括立项、起、征求意见、审议等多个环节，目的是确保法律法规的科学性、合理性和可操作性。

行政法制定主体体系的功能发挥

1. 在维护国家法治统一中的基础作用

通过明确各级行政机关在行政法制定中的职责权限，并规范其行使方式，可以有效防止地方保护主义和部门利益法制化倾向。这种制度安排有力保障了国家法律政策的统一实施。

2. 在服务社会发展大局中的枢纽作用

我国政府始终坚持依法治国、以法治国的基本方略。在这个过程中，各级行政法制定主体积极回应经济社会发展的新要求，及时制定和相关法规规章，为推动高质量发展提供了有力的制度保障。

3. 在保障人民群众利益中的关键作用

通过对行政法制定主体权限的有效规范，可以避免行政机关滥用权力，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到有效维护。特别是通过建立完善的意见征集、听证座谈等制度，在立法过程中广泛听取民意，充分体现了法治的人民性特点。

行政法制定过程中的现实挑战与应对策略

1. 现实挑战：如何实现规范化与灵活性的平衡

在实际操作中，有时会面临“一刀切”和“具体问题具体分析”的两难选择。这就要求我们在立法过程中既要坚持原则性，又要注重灵活性。

2. 应对策略：完善立法协调机制

针对这一问题，应当进一步健全法律法规之间的衔接协调机制。在制定地方性法规时，要主动与国家层面的法律进行充分对接，避免出现“政出多门”的混乱局面。

3. 切实可行的制度保障措施

具体而言，可以从以下几个方面入手：完善立法计划和年度工作安排；强化法律法规的备案审查制度；建立常态化的信息共享平台。

“行政法由谁管理制定”这一问题的答案并不是简单的某一个主体，而是包含了、及其部门、地方人大和地方政府等多个层级的复杂系统。正是这些层次分明、相互配合的制定主体，共同构建起了社会主义行政法律体系的完整框架。

在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，我们有必要对这一重要问题进行深入思考，并进一步完善相关制度设计，为全面依法治国提供更有力的制度支撑。

（本文所有信息均为虚构，不涉及真实个人或机构。）