房屋征收补偿协议纠纷的性质辨析与法律适用路径研究

围绕房屋征收补偿协议引发的法律纠纷性质这一核心问题展开深入探讨，并结合现行法律法规与最新司法实践，提出相应的法律适用路径建议。本文的研究基础来源于中国政法大学副校长马怀德教授在行政法学研究会专题研讨会中的学术观点，以及其对《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《条例》”）相关规定的深刻解读。

在城市化进程不断加快的背景下，房屋征收活动日益频繁。随之而来的是大量因房屋征收补偿协议订立和履行引发的纠纷案件，这些案件在司法实践中引发了关于纠纷性质的争议：是应当作为行政诉讼处理，还是按照民事诉讼程序审理？这一问题不仅关系到法律适用的准确性和统一性，更涉及对公民合法权益的实质性保障。

马怀德教授明确指出，《条例》第25条虽然规定了房屋征收部门与被征收人订立补偿协议的权利义务内容，但并未明确协议履行过程中出现争议时应当通过何种诉讼程序加以解决。这一立法疏漏导致司法实践中出现了两种处理模式：一种是将其作为行政案件受理，另一种则是按照民事纠纷进行审理。

房屋征收补偿协议纠纷的性质辨析与法律适用路径研究 图1

《条例》第25条的法律解读与实务争议

（一）《条例》第25条的文意分析

《条例》第25条规定：“房屋征收部门与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房等事项订立补偿协议。一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”从法条文字表述来看，该条款并未明确限定纠纷解决程序的具体类型，既未明确规定只能提起行政诉讼，也未排除民事诉讼的可能性。

（二）实务中的两种处理模式

1. 作为行政案件处理

部分法院认为，补偿协议的订立是基于《条例》授权，属于行政合同的一种形式。在协议履行过程中产生的争议应当被归入行政诉讼范畴。这种观点得到一些学者的支持，理由包括：

补偿协议是在行政机关（房屋征收部门）与相对人之间订立的。

协议内容涉及公共利益策执行。

将此类争议纳入行政诉讼程序有助于统一监督和规范行政行为。

2. 作为民事案件处理

另一部分法院则倾向于将补偿协议纠纷按照民事合同纠纷来处理。持此观点的理由主要包括：

补偿协议是在平等协商基础上签订的，与普通民事合同并无本质区别。

当事人双方的地位在签订协议时是平等的，不存在行政隶属关系。

民事诉讼程序更为灵活便捷，能够更充分地保护当事人的诉权。

补偿协议纠纷性质的核心争议

（一）“公法”与“私法”的界限划分

房屋征收补偿协议是否属于公法合同范畴，是决定纠纷性质的关键因素。如果认定为公法合同，则应适用行政诉讼程序；反之，则应当按照民事诉讼程序处理。

1. 支持公法合同观点的理由

补偿协议的订立主体一方是行政机关。

协议内容涉及公共利益的实现策目标的落实。

约定的权利义务不是单纯的财产关系，而是包含了行政优益权的特殊内容。

2. 质疑公法合同观点的理由

在实际操作中，补偿协议往往是基于平等协商原则订立的，并未体现明显的单方意志。

房屋征收补偿协议纠纷的性质辨析与法律适用路径研究 图2

补偿金额、安置标准等核心条款通常由被征收人参与商定，具有高度自治性特征。

（二）协议履行中的权利义务属性

1. 行政优益权的适用性

行政优益权是指，在行政合同关系中，行政机关可以根据公共利益需要单方面变更或解除合同。但在房屋征收补偿实践中，这一原则是否能够被适用存在较大争议：

当事人双方在平等协商基础上签订协议后，如果允许行政机关随意行使优益权，则可能损害被征收人的合法权益。

实际案例中，许多补偿协议均明确约定了履行期限和条件，并未留有行政优益权的适用空间。

2. 意思自治原则的贯彻实施

补偿协议的订立过程体现着强烈的协商特性。只要不存在显失公平或重大误解的情形，协议内容应当被视为双方真实意思表示。

在司法实践中，“意思自治”原则被普遍适用于民事合同纠纷处理中，能够有效平衡双方利益关系。

解决争议的法律适用路径

（一）建立分类化标准

1. 区分签订主体和履行方式

如果补偿协议由行政机关直接与被征收人签订，并且内容涉及行政裁量权，则应当作为行政合同纠纷处理。

如果是由专业服务机构或第三方主体协助签订，更多体现平等协商特性，则可以视为民事合同纠纷。

2. 引入目的性解释方法

在司法裁判过程中，应当综合考察协议订立的目的和背景，判断其主要服务于公共利益还是私人权益的保障。

对《条例》第25条进行目的性解读时，应注意到补偿协议的主要目的在于实现征收行为的合法性和对被征收人权益的妥善安置。

（二）统一法律适用标准

1. 明确优先适用行政诉讼的原则

从维护公共利益和规范行政权运行的角度出发，在出现争议时考虑适用行政诉讼程序。

2. 规定特殊情况下转为民事诉讼的例外情形

当补偿协议的内容完全属于平等主体之间的财产关系，且不存在任何行政优益权行使的可能性时，可以允许按照民事诉讼程序处理。

房屋征收补偿协议纠纷性质的判定不仅关系到个案的正确解决，更具有重要的法律和社会意义。通过建立分类化和层次化的裁判标准，并明确规定各类纠纷的法律适用路径，可以在维护公共利益的充分保障被征收人的合法权益，促进法治社会建设的稳步推进。

在这一过程中，还需要进一步加强理论研究与司法实践的良性互动，确保相关法律法规和司法解释能够不断优化和完善，最终实现房屋征收补偿工作的规范化、法治化。未来的研究工作可以着重关注以下领域：

1. 补偿协议履行过程中的行政优益权边界问题。

2. 协议纠纷中被征收人权益的特殊保护机制。

3. 不同诉讼程序下纠纷解决路径的比较研究。

马怀德教授在本次研讨会中所提出的观点无疑为这一重要法律问题的研究指明了方向，也期待更多法学界和实务部门人士的关注与探讨。

（本文所有信息均为虚构，不涉及真实个人或机构。）